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【博評】陳景祥﹕有些石頭,是不能隨便搬開的!


保安局建議修訂移交逃犯的兩條法例,據保安局長李家超解釋,是為了「堵塞現有兩條法例的法律漏洞,保障社會安全」。對的,移交逃犯的兩條相關法例確有漏洞,而且漏洞存在多年,之所以「按下不表」,是因為牽涉問題複雜,引起爭議的課題至今依然存在,唯有議而不決。


公共行政課有一門理論叫「muddling through」(Charles Lindblom, “The Science of ‘Muddling Through’ “, 1959年),直譯可以叫「混過去」,但學術翻譯則稱之為漸進主義(incrementalism)。用在公共政策的分析,就是要以漸進式的決策,在現行政策上加以修改(小修小補),逐漸實現決策目標,無謂強行大改。


內地學術界近年也認真研究漸進決策,搜尋「百度」,可以找到如下解釋:「中國的公共政策在實踐中運用的便是漸進決策的模式……不堅持問題的解決必須『正確』或『合乎道德』,只要求管用、可行,是各利益集團一致的結果就行……人的智慧和能力是有限的,作為現實主義者,人們不會經常追求唯一的最佳途徑,一旦發現有可行的途徑,就會停止追求。」


可以說,移交逃犯的問題在回歸後都是「混過去」,沒有辦法「徹底解決」,原因不說自明,「你懂的」。既然解決不了,就只能擱着,用漸進決策的方式,等待更好時機。


沒法解決移犯問題 原因不說自明


政府官員說得大義凜然:法例既有漏洞,自然就要修改,不能頭痛醫頭、腳痛醫腳云云。然而香港法例「有漏洞」的地方何其多,大如國家安全立法,22年來都立不成,是極其明顯的漏洞,愛國愛港陣營不少人都強烈要求特區政府盡快立法。如此重大漏洞,保安局又為何視而不見?行政長官為何仍不斷說要待「時機成熟」才立法!


很多政策和立法,是想急也急不來的。按《基本法》規定,香港特區獲中央政府授權與外國談判和簽訂移交逃犯協議,但為了「照顧現實」,現行《逃犯條例》並不適用於中國內地及台灣、澳門。1998年時任保安局長葉劉淑儀就中港移交逃犯回應提問時表示,「鑑於內地與香港特區的法律和司法制度存在極大差異,我們必須審慎行事」,並以維護一國兩制和保障港人利益為首要考慮。


保安局向1998年12月3日立法會保安事務委員會會議提交文件,表明特區政府與內地制訂移交逃犯安排時,會依據5項原則,包括「任何移交安排必須獲得香港特區和內地接受」。在該年12月3日的會議上,保安局長還向議員保證,當局與內地完成討論後,會就與內地訂立的移交逃犯安排徵詢公眾意見。


至2001年1月,內地和香港舉行了4輪專家會談,就修改有關制訂移交逃犯安排各相關事項,包括保障措施、共同司法管轄權及有關程序,進行了「深入的討論」,但仍然無法達成處理內地與香港移交逃犯的問題,可見此議題何其棘手!現在保安局建議修例,只有20日公眾諮詢,沒有召集專家探討,貿貿然上馬,難怪遇上重重阻力!


當前的修例建議,源於一宗發生在台灣的兇殺案,涉案男事主事發後逃回本港。由於台灣與香港沒有移交逃犯安排,男疑兇逍遙法外。保安局為修補「法律漏洞」,建議從根本上改變移交逃犯的安排,把條例適用範圍擴展至中國內地和台灣、澳門,並以「一次性」的個案方式,由特首發出「證明書」啟動移交請求,再由法庭審議,刪去原來由立法會審議個案的權力。這些改動,都是對移交逃犯相關兩條法例的重大修改。


李家超斥有人阻修例 是本末倒置


要處理台灣兇案的男疑犯,把他遣送去台灣,可以有其他方法(我在2月20日文章《頭痛為何不先醫頭?》也探討過)。原先只需處理發生在台灣的一宗兇殺案,政府卻突然來一次大修法例,捨易取難,但又沒有做足準備工夫,受到各方質疑其實十分合理,李家超局長卻批評「有人千方百計,希望移交不成事,感到失望和傷感」。


我想局長是捉錯用神。他只要仔細看看法律界(尤其是大律師公會的聲明)、商界、外國商會,以及部分建制派議員的回應,就知道大家的擔憂都是有根有據。局長不去仔細研究,反而認為「有人千方百計」阻撓,是完全本末倒置。局長毋須傷感,只要仔細聆聽、用心研究,或許就可以有機會打破目前僵局。


處理移犯三策 皆有難處


目前看來,各方意見中較具代表性的,有上中下三策。上策是對兩條法例不作重大修改,按目前機制,根據現行條文,以附屬法例方式處理,由立法會審議附屬法例,只處理台灣兇殺案,通過之後就移送男疑犯往台灣。由於不需要任何「大動作」,我認為是上策。


下策是大律師公會提出,特區政府修訂《刑事司法管轄權條例》,容許在港調查及審訊類似台灣殺人案的嫌疑犯。我稱之為「下策」,不是要貶低大律師公會的專業意見,而是他們的建議要改動現有的法律安排幅度更大、牽涉面更廣。有法律專家表示,只有主權國家才擁有域外管轄權,即在外地犯案的國民可回國接受調查及審訊;香港要推動有關修例,也需研究基本法,或獲得中央政府授權(參考「眾新聞」《大律師公會倡改刑事司法管轄權條例 陳文敏:有難度》,2019年3月8日)。如此改動,引起爭議可能更大。


至於中策,就是在《逃犯條例》附表1的46項罪行類別中,豁免部分條文(例如涉及經濟犯罪或有爭議的罪行),以減少修例造成的震盪。事實上,有些國家在逃犯引渡的罪行類別中,也不是完全執行46項,例如新加坡僅執行21項,其中「與證券及期貨交易有關的罪行」、「與保護知識產權、版權、專利權或商標有關的法律所訂的罪行」,都不在執行之列。我稱之為中策,是因為此議仍然會被某些人士指為「未夠全面」,因為他們認為內地會把政治犯「包裝」成刑事犯,屆時要求港方引渡。但相比之下,豁免或暫不執行某些罪行,應可得到較大支持,造成的震撼較小,故此屬於中策。


其實所謂上中下策,皆有難以克服的難處!不容易處理,移交逃犯的「漏洞」才被迫要擱着22年。政壇有此一說:麥理浩上任港督時請教其前任戴麟趾治港之道,戴督說「不要隨便搬開石頭,會有許多蚊蟲鼠蟻走出來的」!有些石頭,真的不是可以隨便搬開的。


 


原刊於《明報》,獲作者授權發表。



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